Mango, Marcelo y Vázquez, Silvia Andrea (comps.). (2003). Descentralización y municipalización: El debate del espacio público en la escuela. Buenos Aires: CTERA-SNES.

188 pp.
ISBN 987-98165-2-8

Reseñado por Analía Jaimovich
Universidad de Buenos Aires

8 de Marzo de 2005

“La descentralización es un instrumento de política. (…) La descentralización se entiende en el contexto político en que se da, en los objetivos que persigue y en los sujetos que la promueven” (página 9). Con estas palabras Marcelo Mango resume, en el prólogo a este libro, lo que será su argumento central: las políticas de descentralización y la municipalización no pueden ser analizadas como acciones técnicas neutras que buscan hacer más eficiente la administración estatal sino que es necesario resituarlas en el marco de los proyectos políticos que les dan sentido.

Este libro recoge los principales aportes producidos en el marco del Seminario Internacional sobre “Descentralización y municipalización. El debate del espacio público en la escuela”, desarrollado en Buenos Aires (Argentina) en junio de 2002 y organizado por la Confederación de Trabajadores de la Educación (CTERA) con el auspicio del Sindicato de Enseñanza Secundaria de Francia (SNES) en el marco de la Internacional de la Educación (IE).

El libro compila las intervenciones que se sucedieron en el marco del seminario; presentaciones que alternan entre aquellas claramente destinadas a establecer la posición de los gremios respecto de temas como la descentralización y aquellas otras destinadas a introducir determinados elementos en el debate académico. A pesar de la variedad de los trabajos incluidos, el libro presenta uniformidad en lo que se refiere al contenido profundo de las presentaciones, en tanto todas ellas están informadas por el mismo principio: la preocupación por la defensa de la educación pública.

Las intervenciones compiladas se encuentran organizadas siguiendo cuatro grandes bloques temáticos: 1. “Descentralización y escuela pública”, 2. “Aportes al debate político sobre la descentralización y la municipalización”, 3. “Estado, poder, educación pública en América Latina” y 4. “Argentina: descentralización neoliberal, ajuste y privatización”.

El primer bloque comprende dos presentaciones: la de Marta Maffei (Secretaria General de la CTERA) y la de Dominique Gianotti (Co- responsable de la Secretaría Internacional del SNES). En ellas se da el marco a este seminario como instancia de formación y actualización docente alternativa a los discursos hegemónicos desde un posicionamiento político que reivindica el papel del Estado en la garantía de la igualdad de acceso a una educación pública, gratuita y de calidad para todos (Dominique Gianotti). Se sostiene que detrás de las ideas de municipalización y descentralización se ve aparecer “un nuevo modo de disciplina con rostro participativo. (…) Desde CTERA seguimos reivindicando y ratificando el rol del Estado en la provisión de una educación capaz de eliminar las asimetrías que se generan en estos procesos aparentemente de democratización y de descentralización. Sin por esto dejar de advertir y empujar un cambio hacia una democratización concreta del Estado y de las distintas instancias del sistema educativo” (Marta Maffei, página 18).

El segundo bloque (“Aportes al debate político sobre la descentralización y la municipalización”) comprende un conjunto de tres ponencias. La primera de ellas es de autoría de Laura Tavares Soares (investigadora del Laboratorio de Políticas Públicas de la Universidad del Estado de Rio de Janeiro) y se titula “Política social y descentralización. Notas preliminares sobre el tema”. En ella, la autora analiza algunas características de las políticas sociales a partir de las reformas neoliberales. Argumenta que estas políticas, en lugar de evolucionar hacia un concepto de política social como constitutiva de un derecho de ciudadanía, “involucionan” hacia una concepción focalizada, asistencial y parcial en la cual se delega a la población la responsabilidad por su situación. Luego de describir las principales consecuencias del ajuste sobre la política social, Tavares Soares introduce el caso del Gobierno de Río Grande do Sul como una política contrahegemónica. Sostiene que resulta necesario superar la disyuntiva acerca de si la política social debe ser atribución del ámbito municipal o estadual, afirmando que “las evidencias muestran que las experiencias de políticas públicas bien desarrolladas y verdaderamente participativas son aquellas emprendidas por gobiernos populares y democráticos con proyectos políticos alternativos y contrahegemónicos, independientes de su base territorial sea municipal o estatal” (página 31).

La segunda ponencia de este bloque es la presentada por Silvia Barco (profesora de la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional del Comahue, Argentina) y versa sobre el debate teórico, los antecedentes en la Argentina y la política de descentralización en el marco de las reformas educativas de los ’90. Barco se introduce en primer lugar en el análisis de la polisemia del concepto de descentralización, haciendo hincapié fundamentalmente en dos acepciones: aquella que la considera como el reconocimiento de determinadas competencias a organismos que no dependen del Estado central, es decir, el traslado de competencias de una unidad superior a otras inferiores; y otra concepción que la considera como un proceso de distribución efectiva del poder hacia otros entes públicos de representación ciudadana y como una política de fortalecimiento de la sociedad civil. La autora desarrolla los supuestos que orientan las políticas de descentralización dentro del programa neoliberal y se adentra en la forma que toma la denominada descentralización en la Argentina, a partir del análisis de la política de transferencia de instituciones escolares del gobierno nacional a los gobiernos provinciales. Sostiene que las medidas de descentralización que tuvieron lugar en la Argentina se llevaron a cabo en el marco de políticas educativas que impulsaron la subsidiariedad del Estado en materia educativa. Por otro lado, propone, retomando G. Rivas (1994), un interesante modelo para el análisis de las políticas de descentralización que involucra tres niveles: la descentralización como diseño institucional, como política pública y como proceso sociopolítico, nivel este último que incluye un análisis de las instituciones educativas y de los sujetos que en ellas participan.

Silvia Andrea Vázquez (Instituto de investigaciones Pedagógicas “Marina Vilte”) es la autora de la tercera ponencia de este bloque, cuyo título es “Para analizar la estrategia de municipalización en el marco de los procesos de descentralización neoliberales”. En ella, se analizan en primer lugar algunos significados históricos que se tejieron alrededor de la idea de descentralización (sus vinculaciones con el federalismo en los orígenes del Estado nacional y el debate de la década de los ’60 y ’70 a partir de la decadencia del Estado de Bienestar). También se realiza una reseña de algunos discursos y acontecimientos que pueden ser considerados, a juicio de la autora, como antecedentes a los actuales intentos de municipalización. Entre estos discursos y acontecimientos, Vázquez ubica, por un lado, políticas educativas que fueron desarrolladas en la Argentina bajo el rótulo de “descentralización” (la transferencia de las instituciones educativas del ámbito nacional al provincial en 1978, la transferencia de las instituciones del nivel medio y superior en 1991, la ley federal de educación de 1993, el Programa de gestión y administración escolar descentralizada de la provincia de Río Negro de 1993, el proyecto de escuelas autogestionadas de la provincia de San Luis de 1999, entre otros); recomendaciones de organismos multilaterales y de crédito internacional (entre ellas engloba la Conferencia Mundial de Educación Para Todos en Jomtiem, Tailandia, de 1990; el consenso de Washington; la OMC y el GATS; y documentos como El financiamiento de la educación en los países en desarrollo. Opciones de política, del Banco Mundial de 1987) y recomendaciones de sectores vinculados con el poder económico de la Argentina, particularmente de algunos think tanks que impulsaron políticas de corte neoliberal en los ’90.

El tercer bloque de este libro comprende un conjunto de ponencias que buscan adentrase en la discusión acerca del Estado, el poder y la educación pública en América Latina. La primera de ellas trata sobre la municipalización de la educación en Chile y es presentada por Guillermo Scherping, del Colegio de Profesores de Chile. El autor sostiene que “las actuales políticas educativas en Chile, impulsadas durante los últimos diez años por los gobiernos de la Concertación no han modificado, en su esencia, las políticas implantadas por el gobierno militar, que cambiaron el rol del Estado en educación, de un Estado benefactor a un Estado subsidiario, en un creciente proceso de privatización” (página 95). Las políticas educativas posteriores a la dictadura militar se encuentran, a juicio de Scherping, pensionadas entre dos lógicas: por un lado, el mantenimiento del modelo educativo neoliberal; por otro lado, la necesidad de impulsar políticas que apoyen el mejoramiento de la calidad y equidad en educación. Es en esta línea que el autor analiza las políticas actualmente en curso abordando tres dimensiones: la educativa- pedagógica, la relacionada con el financiamiento de la educación y el impacto sobre la profesión docente.

El segundo trabajo de este bloque consiste en la exposición de Fátima Aparecida da Silva, Secretaria de Relaciones Internacionales de la CNTE, Brasil. Aborda el tema de la descentralización y municipalización de la educación en Brasil, y sus relaciones con determinadas políticas de financiamiento de la educación, como el FUNDEF; destacando finalmente las diversas fracturas que la municipalización ha introducido en la educación brasileña.

El tercer trabajo de este bloque es también una exposición, en este caso, de Alberto Sánchez, economista de la Fundación ECOSUR. Analiza las modificaciones estructurales en la economía y las relaciones políticas a nivel mundial que se desarrollaron desde 1930 en adelante, poniendo particular énfasis en los cambios posteriores a 1970 y las políticas de carácter neoliberal que se vienen implementando a partir de esa fecha. Concluye su intervención advirtiendo que “no nos podemos oponer a la municipalización que se vincula con el desarrollo de lo local, es decir, a la descentralización a nivel local. Sí podemos cuestionar el momento histórico en el que se quiere implementar, bajo cuáles condiciones se quiere implementar” (p. 111).

El último trabajo de este bloque es una ponencia de Susana Beatriz Pose, de la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional del Comahue. La autora analiza las recomendaciones de los organismos internacionales entre 1958 y 2002 acerca de la descentralización educativa en América Latina, agrupándolas en tres etapas. En la primera de ellas (1959- 1974), la descentralización aparece asociada a la teoría del desarrollo y la desconcentración administrativa. Sostiene la autora que, en el plano de las políticas desarrolladas, esta etapa “significó un avance en políticas educativas que sostenían de hecho una relación Estado- educación subsidiaria, potenciando la desregulación de los controles sobre el sector privado, a la vez que se inician las políticas de descentralización educativa como transferencia de las escuelas nacionales (ley Lainez) hacia las provincias sin el debido financiamiento” (P. 119). El segundo período (1974-1986) entiende a la descentralización educativa como regionalización y democratización del gobierno de la educación en los períodos de transición democrática. Dentro de este período, la autora rescata experiencias en las provincias de Buenos Aires, Río Negro y Neuquén, que asociaban la descentralización con la participación entendida como democratización del gobierno de la educación; experiencias todas ellas que fueron rápidamente abortadas o modificadas de forma sustancial en su implementación. Finalmente, en el tercer período (1986 a la actualidad), se asocia la descentralización educativa con la privatización de los servicios sociales de bienestar y la autonomía de las instituciones educativas. La autora concluye señalando la necesidad de profundizar la investigación de los casos concretos de políticas de descentralización, ya que “las políticas de descentralización educativa, en los procesos de reforma educativa de los sistemas públicos actuales, no siguen un mismo modelo (...)las estrategias de implementación, los conflictos que suscita y las características finales, dependen de factores contextuales locales” (p. 125).

El cuarto y último bloque del libro se denomina “Descentralización, ajuste y privatización” y abarca dos exposiciones y dos ponencias. La primera exposición es de autoría de Jorge Cardelli, director de la Escuela de Formación “Marina Vilte”, de CTERA. En ella, sostiene que el problema de la descentralización es un asunto político y de gobernabilidad, ya que lo que está en cuestión es cómo gobernar lo que sucede en las escuelas. Detrás de la descentralización se encuentra la discusión acerca de qué escuela construir. En este marco, Cardelli reconoce la existencia de tres proyectos: uno empresarial (“para el cual la escuela es una empresa y el director es un gerente”, otro tecnocrático (“donde se combinan diferentes elementos vinculados a la descentralización, pero donde sobrevive una intencionalidad más participativa”) y la escuela nacional y popular, que “tendrá que ser la construcción a desarrollar por nosotros, recuperando experiencias que hoy existen en muchos lugares dentro y fuera de nuestro país” (p. 134).

Luis Giannini (Instituto de Investigaciones Pedagógicas “Marina Vilte”) es el autor de la primera ponencia de este bloque, titulada “Aproximaciones teóricas a los laberintos del ajuste neoliberal”. En ella, el autor analiza las políticas de los ’90 a partir de la reflexión sobre “el cruce de lo privado y lo público en el escenario de la escuela y el sistema educativo”. Tomando el caso de Río Negro, sostiene que las políticas desarrolladas durante esa década dieron marcha atrás con un proceso democratizador que se había iniciado algunos años antes. Estas políticas cancelaron o invalidaron “todas las decisiones democráticas en educción, aplicando las ideas de ‘democracia eficiente’, donde el gerenciamiento reemplaza a la política y la gestión va dejando de ser pública para parecerse cada vez más a la gestión privada, es decir, al modelo de la empresa” (p. 148).

La segunda ponencia de este bloque es el de Olga Pelayes, de la Universidad Nacional de San Luis, que se centra en el análisis de las políticas desarrolladas por el gobierno de la provincia puntana tendientes a otorgar un rol subsidiario al Estado en materia de educación. La autora analiza diversas políticas: las escuelas autogestionadas (escuelas charter), las escuelas de fondo educativo, la creación de las unidades educativas y nuevas formas de subvencionar a las escuelas privadas tradicionales. Concluye argumentando que este conjunto de políticas son neoliberales en tanto propician la reducción del Estado entendido éste como espacio público. El Estado delega responsabilidades sin delegar su función de control político- ideológico. A juicio de la autora, en políticas como estas “se reemplaza el gobierno de la educación, que significa toma de decisiones compartidas, por gestión o gerenciamiento, concepto proveniente de la lógica empresarial, lo que significa el desplazamiento de lo político a lo técnico. La gestión deriva en procesos técnicos que se traducen en la eficiencia, la eficacia y la calidad medidas cuantitativamente, que aparentan neutralidad, pero que clausuran el debate ideológico sobre los fines, porque son los medios los que se transforman en fines” (p. 171).

Cierra el bloque la exposición de Hugo Yasky, secretario general de SUTEBA y secretario adjunto de CTERA, acerca de la necesidad de “defender la escuela pública desde la organización popular” Enfatiza la necesidad de contextualizar el debate acerca de la municipalización, ya que las consecuencias de las políticas descentralizadoras pueden ser diferentes según las características (políticas, económicas, históricas, geográficas) de los escenarios donde sean desarrolladas. En las condiciones en que se han desarrollado estas políticas (particularmente en el caso de Chile y Argentina), el autor afirma que han significado una desresponsabilización del Estado como garante del derecho social a la educación y un desplazamiento del concepto de la educación como derecho social hacia la idea de la educación como un servicio.

Al final del libro se recogen las conclusiones del encuentro. Entre ellas, merece destacarse la idea, que se retoma de Laura Tavares, de que “las experiencias de políticas públicas democráticas y verdaderamente participativas son emprendidas por gobiernos populares y democráticos con proyectos políticos alternativos y contra-hegemónicos (…). No es el tamaño del territorio sino la centralidad que tenga la resolución de las demandas populares en el diseño de las políticas, lo que garantiza el derecho social a bienes y servicios de calidad. En este sentido, la municipalización deja de ser un principio o directriz general aplicable a cualquier política pública, de cualquier naturaleza, especialmente las de carácter social” (p. 186). Asimismo, y dentro de la tónica del libro de sentar posición acerca del problema de la descentralización, se sostiene que los participantes en este seminario se oponen a la municipalización neoliberal porque “los actuales procesos de transferencia de responsabilidades de las provincias a las municipalidades, sin recursos para solventarlas, son canales para el ajuste y la privatización (…) Porque pretenden instalar en el pensar y en el actuar del pueblo que ellos son los responsables de resolver sus propias necesidades, justificando la ausencia de intervención estatal en materia de políticas sociales y afianzando el proceso de ‘privatización simbólica’. (…) Porque estas políticas en el contexto actual profundizan la fragmentación social y descentralizan el conflicto, obstaculizando la posibilidad de actuar frente a la recentralización de las decisiones y el control” (p. 186).

Podríamos sostener que la vigencia actual de conceptos como el de descentralización se debe en parte al mosaico de significados que conlleva (Slater, 1996; Weiler, 1996). Su popularidad en el marco de las políticas educativas recientes guarda indudable relación con su ambigüedad, su capacidad de remitir a diversas interpretaciones y, sobre todo, a significados vinculados desde hace tiempo con propuestas de democratización del gobierno de la educación. Podría decirse que parte de la potencialidad política del concepto se sustenta justamente en esta última característica. El término “descentralización”, al igual que otros, tales como lo “público”, fueron utilizados para justificar las reformas educativas desarrolladas durante los ’90 en América Latina; reformas que han generado nuevas formas de gobierno y regulación económica, social y política. Son nociones “con las cuales se argumenta pero sobre las cuales no se argumenta” (Bourdieu y Wacquant, 1999), en el sentido de que son utilizadas sin hacerse explícito su contenido. En el marco de las reformas educativas de los ’90 fueron nociones utilizadas para justificar determinadas líneas de política por medio de la apelación a significados establecidos en la comunidad diferentes —incluso opuestos— a las líneas que se intentaba implementar (Feldfeber, Jaimovich y Saforcada, 2004).

El conjunto de trabajos que componen Descentralización y municipalización.El debate del espacio público en la escuela hecha luz acerca de estas múltiples y contradictorias funciones que la descentralización puede asumir según los proyectos políticos que le sirvan de marco: democratización de los gobiernos locales, participación ciudadana, generación de capital político; pero también justificación ideológica, control de los conflictos sociales a través de su derivación a unidades menores y responsabilización de la sociedad. Es en este sentido un interesante trabajo que busca adentrarse, a partir de un posicionamiento político, en un debate que aún necesita profundizarse.

Referencias

Bourdieu, P. y Wacquant, L. (1999) Sobre las astucias de la razón imperialista. Apuntes de investigación del CECYP, Nº 4, Buenos Aires (pp. 9-21).

Feldfeber, M., Jaimovich, A. y Saforcada F. (2004). Políticas Públicas de Privatización, Una mirada a la experiencia de las escuelas autogestionadas de San Luis. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 12(47). Retrieved [16/9/2004] from http://epaa.asu.edu/epaa/v12n47

Slater, D. (1996) La geopolítica del proceso globalizador y el poder territorial de las relaciones Norte-Sur: imaginaciones desafiantes de lo global. En: Pereyra, M. et al (comp.), Globalización y descentralización de los sistemas educativos. Fundamentos para un nuevo programa de educación comparada, (pp. 59-92), Barcelona: Pomares.

Weiler, H. (1996) Enfoques comparados en descentralización educativa. En: Pereyra, M. et al (comp.), Globalización y descentralización de los sistemas educativos. Fundamentos para un nuevo programa de educación comparada, (pp. 208-233), Barcelona: Pomares

Acerca de los compiladores del libro

Marcelo Mango es Secretario de Educación de la CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina).

Silvia Andrea Vázquez es investigadora del Instituto de investigaciones Pedagógicas “Marina Vilte” de la CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina).

Acerca de la autora de la reseña

Analía Jaimovich es Licenciada en Ciencias de la Educación de la Universidad de Buenos Aires y actualmente cursa estudios de maestría en Ciencias Sociales con orientación en Educación en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Es docente e investigadora tesista en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires y becaria del Programa CLACSO- Asdi de promoción de la investigación social 2003 para investigadores junior de América Latina y el Caribe sobre temas de autogestión y autonomía escolar.

Correo-e: ajaimovi@campus.clacso.edu.ar

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